Nel terzo capitolo dello studio I-Com e Cittalia viene affrontato il tema del rapporto tra attori privati e istituzioni nell’ambito delle città metropolitane in via di costituzione. Attualmente in corso di implementazione, la riforma che le istituisce ha inteso affidare a queste nuove istituzioni funzioni strettamente legate all’obiettivo dello sviluppo economico e dell’incremento della competitività territoriale. Si tratta di un obiettivo coerente con i modelli di governance metropolitana già affermati in Europa, e che chiama in causa l’esigenza di nuovi e più efficaci strumenti di interazione tra enti locali e imprese. Nella prima parte del capitolo si dà conto delle potenzialità offerte dalle nuove istituzioni metropolitane per attivare processi di sviluppo territoriale, anche attraverso l’adozione di nuovi strumenti di programmazione e inclusione di attori dell’economia. Vengono anche presentati alcuni dati utili a sottolineare il ruolo cruciale delle città metropolitane nel quadro nazionale. Nella ricerca si dà conto, inoltre, dei modelli di governance adottati da tre paesi europei per le aree metropolitane, con particolare riferimento all’inclusione in essi di aziende e loro rappresentanze, e si prendono in esame alcuni strumenti già adottati in Italia per la partnership tra attori pubblici e attori privati su scala metropolitana (o di area vasta all’interno di aree metropolitane). Lo studio, infine, riporta gli esiti della ricerca sul campo condotta tra il mese di maggio e il mese di luglio 2014 e che, attraverso la realizzazione di interviste di profondità con attori politici delle costituende città metropolitane, ha inteso rilevarne le percezioni relativamente a rischi e opportunità in materia di sviluppo economico e rapporti con le imprese.
Le regioni metropolitane al centro dell’economia europea
Negli ultimi decenni si è registrata una considerevole espansione delle regioni metropolitane, che rappresentano attualmente la principale forma di insediamento umano. Le regioni metropolitane sono importanti non solo per la popolazione che vi risiede ma soprattutto per il ruolo che svolgono nel sistema economico globale. Nel contesto della crescente integrazione economica, le grandi aree urbane si configurano come territori competitivi per eccellenza, motori delle economie nazionali e dell’economia globale (Harrison e Hoyler 2014). Diversi studi, come quelli dell’Ocse, tendono ad evidenziare come oggi nelle aree metropolitane sia concentrata una quota consistente (oltre il 50%) del PIL globale (Ahrend et al. 2014). Nel contesto Ue, oltre due terzi del PIL sono generati nelle regioni metropolitane (European Union 2011). Essendo la produttività di un paese determinata in larga parte dalla produttività delle sue maggiori città, il perseguimento della competitività nelle grandi regioni urbane è diventato un obiettivo chiave delle politiche e delle strategie locali e nazionali (Harrison e Hoyler 2014). Rispetto a questo obiettivo, si è resa evidente la necessità di politiche e interventi complessi e integrati, di un sistema di regolazione e pianificazione di ampio raggio. Un tale riconoscimento ha stimolato lo sviluppo e il potenziamento di strutture di cooperazione tra governi locali finalizzate al coordinamento delle politiche su scala metropolitana. Un recente studio dell’Ocse ha sottolineato l’esistenza di una significativa relazione di interdipendenza tra il livello di produttività di un territorio e la presenza di strutture di governance di livello metropolitano, mettendo il luce come strutture di governo frammentate possano essere associate a un livello basso di produttività dell’area. In particolare lo studio ha reso evidente come, per una data dimensione della popolazione, un’area metropolitana amministrata dal doppio delle municipalità possa essere associata con un livello di produttività più basso del 6%: questo effetto è ridotto della metà quando è presente un’istituzione di governo metropolitano (Ahrend et al. 2014). La funzione strategica assegnata alle città metropolitane e il potenziale riconosciuto loro come volàno per lo sviluppo economico del paese hanno, inoltre, reso evidente in Italia come negli altri paesi europei la necessità di sperimentare metodi e strumenti di governo innovativi per valorizzare quanto più possibile i vantaggi competitivi delle aree urbane e massimizzarne la crescita economica: molti governi urbani e istituzioni metropolitane hanno aperto la strada a forme inclusive di governance, favorendo lo strutturarsi di una ampia gamma di strumenti di dialogo tra attori pubblici e soggetti privati, in primo luogo imprese e loro rappresentanze.
Governance metropolitane e inclusione degli stakeholders: alcuni casi in Europa
Le esperienze europee mostrano come le grandi città prevedano nei processi di governance metropolitana l’inclusione degli attori economici, adottando a questo scopo diversi modelli e soluzioni. Prescindendo dalla formalizzazione statutaria di essi, si osservano nelle grandi città metropolitane strumenti ad hoc che si configurano quali arene per la partnership tra attori pubblici e imprese: tra i tanti, sono stati presi in esame nello studio i casi dei Conseils de Développement francesi e di Paris Développement, del London Enterprise Panel e delle Metropolregionen tedesche.
Il Conseil de Développement rappresenta uno degli organismi di governo previsti per le costituende métropoles francesi. Del consiglio faranno parte esponenti di imprese, associazioni culturali, istituzioni scientifiche ed educative del territorio. Esso sarà competente in materia di pianificazione strategica e territoriale e interverrà nella progettazione e valutazione delle politiche locali per lo sviluppo economico. Paris Développement è l’agenzia istituita dalla Mairie (municipalità) di Parigi con la finalità di assistere le imprese e orientare la strategia di sviluppo economico del territorio. Di particolare interesse è la governance dell’agenzia, basata su un board nel quale siedono alla pari attori delle istituzioni (membri del consiglio municipale e della giunta) e delle imprese (tanto delle aziende partecipate quanto delle grandi aziende private quali BNP Paribas, Microsoft e Sanofi).
Il London Enterprise Panel (LEP) è una struttura stabile di cooperazione tra pubblico e privato presieduta dal sindaco di Londra e competente in materia di rigenerazione e sviluppo economico. Sono membri del LEP i boroughs di Londra, le imprese e le associazioni imprenditoriali e l’agenzia funzionale del governo di Londra incaricata delle politiche per la mobilità, la Transport for London.
Le Metropolregionen tedesche sono istituzioni di governo metropolitano alle quali sono assegnate principalmente funzioni strategiche in materia di pianificazione territoriale, sviluppo economico, cultura, marketing, turismo, trasporti. Le regioni metropolitane tedesche si configurano come soggetti associativi di diversa natura, sia pubblicistica che privatistica. La regione metropolitana di Hannover–Braunschweig–Göttingen–Wolfsburg, ad esempio, è organizzata come società per azioni: vi partecipano i comuni e i distretti che ricadono nella regione, imprese e organizzazioni imprenditoriali, università e istituzioni scientifiche e lo stato della Bassa Sassonia.
Anche nel caso italiano emergono alcune esperienze di cooperazione tra enti pubblici e mondo delle imprese: tra gli altri, sono stati considerati e messi a confronto con i modelli di inclusione europei i casi di Torino Internazionale, del Patto per il Nord Ovest Milano, dei Piani Strategici metropolitani di Bologna e di Bari.
Quali soluzioni per le città metropolitane in Italia?
Nella parte conclusiva della parte dello studio dedicata alle città metropolitane, sono stati riportati i principali risultati emersi dalla rilevazione empirica condotta su quattro case studies (Roma, Milano, Torino, Napoli). Di seguito ne viene fornita una rappresentazione sintetica:
• gli amministratori locali intervistati riconoscono nella cooperazione con il mondo delle imprese un aspetto centrale della governance del territorio e considerano la riforma metropolitana un’occasione importante per innovare l’assetto istituzionale e ridefinire le relazioni tra pubblico e privato, ampliando e rendendo più stabile l’inclusione degli attori economici nei processi di governo;
• la cooperazione con i privati dovrebbe riguardare in primo luogo le politiche per lo sviluppo economico, ma può essere estesa anche ad altri settori di policy;
• la condivisione di una visione strategica e integrata dello sviluppo del territorio viene considerata una risorsa indispensabile per lo strutturarsi di relazioni strategiche tra pubblico e privato;
• secondo gli interlocutori intervistati, in generale l’inclusione dovrebbe riguardare principalmente le organizzazioni imprenditoriali del territorio metropolitano. Non si esclude, tuttavia, la possibilità di coinvolgere anche singole imprese specialmente laddove si diano eccellenze produttive locali;
• sulle modalità di inclusione degli attori privati esistono punti di vista diversificati. Secondo alcuni interlocutori forme stabili di cooperazione dovrebbero essere previste negli statuti metropolitani, secondo altri amministratori locali non dovrebbero essere create procedure eccessivamente vincolanti e le modalità di inclusione degli attori economici andrebbero attivate «caso per caso»;
• laddove già esistano forme di cooperazione con gli attori privati o siano stati avviati processi di pianificazione strategica viene sottolineata dagli amministratori la necessità di aggiornare questi strumenti e ampliarne il raggio d’azione su scala metropolitana.
