Per far ripartire gli investimenti è fondamentale il ruolo dei Comuni. Parola di Guido Castelli

Articolo
Guido Castelli

Pubblichiamo un estratto del libro dal titolo “Coi piedi per terra”, edito da Edizioni dEste e scritto da Guido Castelli, sindaco di Ascoli Piceno dal 2009, responsabile Anci per la finanza locale e presidente di Ifel (Istituto per la Finanza e l’Economia Locale).

“La nave è ormai in mano al cuoco di bordo. Ciò che trasmette il megafono del comandante non è l’indicazione della rotta, ma il menu, ovvero la lista delle cose che si mangeranno”. Citare Søren Kierkegaard non è un vezzo. Nella metafora del filosofo danese c’è tutto lo scoramento di chi, come me, è chiamato ad amministrare la cosa pubblica sul territorio come sindaco. E si aspetterebbe di ricevere indicazioni, strategie, una rotta appunto. La finanza pubblica ci riguarda tutti, noi amministratori locali. Per fare scelte più oculate e coerenti avremmo bisogno di conoscere il percorso che la nostra nave sta compiendo. Invece ci vien periodicamente comunicato solo quanto possiamo spendere, in qualche modo il menu della metafora. Cioè quanto e cosa mangiare, cioè che cosa consumare come risorse finanziarie e umane.

Dopo anni di menù sempre più magri, oggi chi governa a Roma pensa che sia sufficiente dirci che il piatto si è fatto un po’ meno povero. Ma non è di questo che abbiamo bisogno. Anche perché i tagli non sono finiti. In tanti – e in realtà molti di costoro non sono più in Parlamento – hanno continuato a raccontare che per i comuni i sacrifici sono finiti. Errore: nella Legge di bilancio 2018 c’è almeno una pillola avvelenata, che costerà circa 600 milioni di tagli ulteriori alla spesa corrente per i comuni italiani. È il conto che sarà presentato alle amministrazioni locali per effetto del rinnovo del contratto del pubblico impiego. Aumenti più che legittimi per i dipendenti dopo anni di blocco salariale, peccato solo che il negoziato condotto a Roma sia stato definito senza misurarne gli effetti sul territorio. Ma ormai è un’abitudine. A Roma si decide, si dispone. Poi nel Paese ci si adegua.

Dopo il quinquennio terribile (2011-2015) costato 9 miliardi di tagli ai bilanci dei comuni italiani, molti hanno intonato il peana della fine delle sofferenze, della rinnovata autonomia con risorse liberate per investimenti, soprattutto e per la fine della forsennata caccia alla spesa corrente da tagliare. Invece non è così. Si dirà: ma gli effetti del nuovo contratto del pubblico impiego colpiscono tutti i comparti della Pubblica Amministrazione! Vero. Peccato che non tutta la Pa abbia contribuito allo stesso modo in questi anni di tagli alla spesa. Peccato che le amministrazioni centrali non possano ancora vantare saldi di bilancio positivi nel 2016. Gli enti locali sì.

I comuni, in particolare, sono stati virtuosi. Anche e soprattutto tagliando negli anni scorsi proprio sulla spesa per il personale. Il blocco del turn over è stato anche questo imposto a livello centrale, senza alcuna attenzione alle diversità territoriali e alle esigenze di un personale rinnovato e nuovamente formato per attrezzarsi alle nuove regole del bilancio armonizzato, così come ai controlli del nuovo Codice degli appalti. Il personale così penalizzato, in termini di quantità e qualità delle risorse utilizzabili, non ha sempre potuto costruire gare e bandi per investire le nuove risorse disponibili. Non si riesce a spendere, proprio perché non c’è più il personale capace di farlo con competenza ed efficacia. Dopo i sacrifici per il turn over bloccato e per il depauperamento delle risorse umane e delle professionalità negli uffici delle Pa del territorio, ecco una nuova crescita della spesa “obbligata” dal nuovo contratto, che finirà per far ridurre altre voci della spesa corrente: più soldi in busta paga ai dipendenti pubblici, ancora meno servizi per i cittadini, in una indegna “guerra tra poveri”, frutto di una evidente incapacità di programmazione e di organizzazione da parte del governo centrale.

L’incoerenza dimostrata dal rinnovo del contratto del pubblico impiego, di cui il governo non ha minimamente calcolato gli effetti da gestire sui comuni e gli altri enti territoriali, è l’ennesima prova di una progressiva disarticolazione delle linee di collaborazione istituzionale nel nostro Paese. Lo stesso approccio che ha visto abolire le province, salvo poi farle rivivere senza competenze; lo stesso approccio che ha visto far ricadere sulle regioni le incombenze amministrative delle province, stravolgendo il mandato istituzionale delle regioni, che è legislazione, non amministrazione. A loro volta le regioni – in questo caso la mia Regione, le Marche, si è distinta per una insensibilità particolare per i comuni – hanno scaricato sui comuni nuovi oneri amministrativi (come le funzioni di Genio civile), ingolfando una macchina amministrativa locale già oberata e depauperata di risorse umane e finanziarie. È la legge del cerino; il programma dello scaricabarile quello che praticano ignobilmente le nostre Istituzioni centrali e regionali. Ogni tanto, almeno in punta di diritto, questo approccio dittatoriale viene sanzionato. Anche la recente sentenza 247/2017 della Corte Costituzionale ha sancito l’illegittimità dell’appropriazione da parte dello Stato dei risparmi generati dalle amministrazioni locali. I tagli alla spesa pubblica dei comuni sono stati “incamerati” dalla contabilità nazionale come saldo di bilancio dello Stato. Secondo la Consulta lo Stato non è legittimato ad acquisire i benefici della spending review generata dalle Pa locali. Non ci si può far belli dei sacrifici altrui: la regola vale per tutti. Secondo la Corte costituzionale ciò vale anche per lo Stato italiano. Vedremo con quanta solerzia questo sacrosanto principio diventerà prassi. Legittimo però avere qualche dubbio. Per esperienza.

Sempre per esperienza è bene ribadire con quanta intensità i comuni abbiano contribuito al risanamento dei conti pubblici, sia in termini assoluti che in proporzione agli altri comparti della Pa rispetto al peso complessivo sull’intero comparto pubblico. Abbiamo detto: tagli per circa 9 miliardi di euro nel quinquennio 2011-2015, cui si sono aggiunti i maggiori vincoli di patto. Il triennio 2015-2017 è stato denso di innovazioni per l’assetto e la gestione finanziaria dei comuni, con elementi di novità su questioni importanti sia sul versante delle entrate che della spesa. La fine della stagione dei tagli lineari e alcune riforme (nuova contabilità, superamento del patto di stabilità, progressivo abbandono del criterio della spesa storica quale criterio per la distribuzione delle risorse) hanno aperto scenari per una gestione finanziaria un po’ più ricca, per migliorare il menu a cura del cuoco di bordo. Non certo per definire la rotta. Infatti questo nuovo quadro di regole e scelte non rappresenta in alcun modo un approdo definitivo e soddisfacente, in quanto comunque gli effetti dei tagli ci sono e si sommano a obblighi di accantonamento di risorse sulla spesa corrente derivanti dalla nuova contabilità e agli obblighi finanziari dei rinnovi contrattuali. Solo per citare i versanti fondamentali. Tutto questo in un quadro di assenza di fonti autonome di finanziamento e quindi a risorse date.

Il sistema dei comuni si trova quindi a far fronte alle proprie funzioni istituzionali (che, ricordiamo, aumentano di giorno in giorno nei vari settori) nonché a nuovi obblighi di legge, con minori risorse e senza i margini di bilancio di cui dispongono lo Stato o le Regioni. A tal proposito ricordiamo anche i tagli che alcune Regioni hanno apportato al finanziamento delle funzioni e servizi comunali su settori importanti come la spesa sociale o le politiche abitative. Una visione complessiva del problema mi sembra debba partire da tre elementi. Il primo riguarda la risposta che, in proporzione, i comuni hanno fornito al grande sconvolgimento generato dalla crisi avviatasi a partire dagli anni 2011 e 2012. Un contributo ancor maggiore se paragonato a quello fornito da altri settori della Pubblica amministrazione per il risanamento o comunque il miglioramento del quadro di finanza pubblica. Anche il presidente della Corte dei Conti definì “sproporzionato” il contributo richiesto al nostro comparto, rispetto a quello analogamente suggerito agli altri settori della Pubblica Amministrazione.

Credo che sia ragionevole e opportuno valutare con esattezza quant’è stata e come si sia prodotta questa autentica aberrazione, nel senso etimologico del termine, cioè questa deviazione rispetto agli equilibri che sarebbe stato giusto preservare nel complesso del comparto pubblico, sottoponendo i comuni a uno stress finanziario e ordinamentale senza precedenti. Un secondo elemento attiene alla limitazione della spesa corrente. Una compressione della spesa che ha spesso compromesso il raggiungimento di quegli standard di efficienza che sono richiesti dal nostro sistema Paese. La riduzione della spesa corrente non è stata uguale in tutti i comuni, ma più di un terzo degli enti locali ha dovuto rinunciare al 15% della sua spesa corrente. In gran parte a essere più penalizzata è stata la spesa per il personale. Con conseguenze non marginali relative all’efficienza della macchina comunale. Tutto ciò si è consumato nel silenzio assordante e connivente del nuovo mainstream: è scomparsa dall’agenda degli osservatori delle dinamiche comunali la stessa categoria dell’efficienza. Quella stessa efficienza che, fino a tutti gli anni Novanta, rappresentava un mantra obbligatorio, anche in seguito alle “riforme Bassanini”, e agli obiettivi dichiarati di aziendalizzazione dei municipi. Tutto ciò è accaduto proprio nel momento in cui la spesa corrente avrebbe dovuto e potuto assicurare ai comuni lo svolgimento di un compito particolarmente delicato, in relazione a una accresciuta esigenza di risposta ai bisogni dei cittadini del Paese che era – e com’è ancora – segnato dalla crisi più grave della sua storia recente. Questa divaricazione crescente tra domanda e capacità di risposta ha prodotto esiti particolarmente preoccupanti in riferimento alle questioni del welfare e della protezione delle fragilità (-8% di risorse a disposizione in cinque anni), che rappresentano uno degli elementi qualificanti dell’azione amministrativa locale. Parlavo di aberrazione non a caso: nel momento in cui la crisi accresceva la richiesta di protezione sociale, la stessa crisi veniva gestita riducendo le risorse delle Istituzioni – come i comuni – più aderenti alle condizioni e alle caratteristiche del territorio e dei suoi cittadini. Più bisogno, meno possibilità di rispondere e di spendere.

C’è chi, temo con malizia, ha fatto notare che il 31% dei comuni italiani ha aumentato la spesa corrente. In verità solo il 22,5% ha visto aumentare la spesa corrente pro capite, l’unico valore che abbia un significato. E ciò è avvenuto per lo più nei comuni del Sud (soprattutto Calabria e Abruzzo) che hanno goduto nel periodo di alcuni fondi europei previsti proprio per la condizione di disagio in cui mediamente versavano. Come sosteneva la delegazione Anci in audizione parlamentare a novembre 2017: “La spesa corrente dei comuni non può essere ulteriormente ridotta, perché è ormai ampiamente depurata da poste superfue e le azioni di razionalizzazione sono già state attuate al fine di sostenere i servizi essenziali. Il sostegno degli investimenti, sul quale c’è la massima attenzione da parte di tutti, comporta peraltro oneri correnti di progettazione e poi di manutenzione delle opere realizzate, che altrimenti rischiano di rimanere inutilizzate. C’è un tema “spesa corrente” che non può più essere disatteso, perché impatta sulla capacità di dare risposte ai bisogni sociali crescenti, più in generale sul ruolo del perimetro pubblico in questo Paese. Questione di cui Parlamento e Governo non possono non farsi carico responsabilmente, visto lo straordinario impegno che tutti i comuni stanno mettendo nell’attuare la riforma contabile che sta già dando importanti risultati”.

Il terzo elemento che mi sembra decisivo in questa tragica spremitura di risorse a scapito dei comuni italiani, attiene alla questione del debito. Fra i tanti paradossi della finanza locale e comunale c’è anche quello che vede da una parte aumentare il debito pubblico del Paese, mentre dall’altra quello delle amministrazioni locali in genere diminuisce, talvolta anche in maniera significativa. Quindi si è trattato di interventi che non hanno saputo risolvere il problema drammatico dei conti del Paese, facendo invece pesare questi sforzi ineffcaci solo sulle spalle di chi avrebbe avuto più bisogno di soccorso. Si è definita una “difficile transizione”, secondo il titolo della relazione presentata alla sesta conferenza sulla Finanza e l’economia locale promossa da Ifel.

Veniamo ai numeri. Dopo il quinquennio terribile (2011-2015) il saldo delle Amministrazioni locali nel 2016 si è confermato positivo per 4,2 miliardi di euro (il 2% delle loro entrate). L’esito virtuoso di un percorso che non è stato compiuto dalle amministrazioni centrali, che nel 2016 hanno continuato a inanellare risultati negativi, con un saldo in deficit per 46,8 miliardi: il 10% delle loro entrate. È la misura di uno sforzo collettivo ma diseguale, nella correzione della fnanza pubblica: ormai da tre anni consecutivi le amministrazioni locali confermano una condizione di accreditamento netto in una stagione di costante e significativo ridimensionamento dei trasferimenti erariali. Se mediamente il taglio alla spesa corrente degli enti locali è stato del 10% nel quinquennio 2011-2015, è il caso di rammentare che le amministrazioni centrali, per motivi che restano incomprensibili, hanno visto la loro spesa aumentare dell’8,4%. La conseguenza nel 2016 è stato un aumento del debito complessivo della Pa: 45 miliardi in più di disavanzo. Ma mentre le amministrazioni locali hanno contribuito attivamente per 3,7 miliardi, alla Pa centrale spetta la responsabilità di aver zavorrato il debito pubblico per ben 48,7 miliardi. La componente locale del debito pubblico nel 2010 pesava per il 6,3%, nel 2016 si è attestata al 4%, facendo registrare nel quinquennio una riduzione complessivamente pari a 27 miliardi di euro.

Nonostante l’evidenza di queste cifre, c’è chi cerca nei comuni un improbabile capro espiatorio per un andamento dei conti pubblici ancora insoddisfacente. Intendiamoci, le cifre che ho appena ricordato sono chiare, a prova di dubbio. Inattaccabili sul lato del contenimento della spesa, c’è chi vorrebbe lasciare ai comuni il cerino acceso di una scarsa capacità di investire. Ne parleremo anche nei capitoli seguenti. Ma qui è il caso di citare l’analisi fornita da Ifel: “In questi mesi alcuni osservatori, di norma avveduti, hanno diffuso l’idea che i comuni nel 2016 non avrebbero utilizzato opportunità di spesa per ben 6 miliardi di euro. Occorre invece valutare con responsabilità e correttezza la dimensione dell’overshooting comunale nel 2016, considerando in primo luogo che gli accantonamenti del Fcde (Fondo crediti di dubbia esigibilità) e altri Fondi rischi – nel complesso pari a 3,75 miliardi di euro – non erano inclusi nel saldo fnale di competenza, generando però solo in apparenza spazi utili per finanziare spese in conto capitale“. D’altronde la quasi totalità di tale surplus non è stata utilizzabile in fase di approvazione del bilancio di previsione 2016-2018, dal momento che la stabilizzazione delle regole di finanza pubblica è intervenuta successivamente nel corso dell’anno; inoltre la disponibilità di margini finanziari non sempre si accompagna a risorse disponibili; infine la disponibilità di progetti di investimento è distribuita in modo diseguale sul territorio.

I comuni italiani hanno mostrato una coscienza istituzionale non condivisa da tutte le amministrazioni pubbliche del Paese. Negli anni del saccheggio di bilancio hanno dimostrato capacità di reazione e di tutela dei cittadini. È certo che però senza una riforma dell’autonomia locale – lo ripeterò spesso in questo libro – non si potranno definire nuovi ruoli e nuove responsabilità ai nostri enti territoriali. In particolare, questo auspicato nuovo sistema di regole non potrà considerare solo il punto di vista finanziario e contabile perché, parafrasando John Donne quando sosteneva che “nessun uomo è un’isola”, si può ribadire che neanche i comuni sono un’isola. Sono invece parte di una più ampia articolazione istituzionale delle autonomie. In questo orizzonte quello delle entrate resta un tema centrale, non più rinviabile, perché le fonti di sostentamento dei nostri bilanci sono oggi il frutto di un patchwork che si cerca di organizzare nel modo migliore, mentre rimane la necessità di norme più stabili ed eque che possano salvaguardare i nostri sistemi organizzativi. Non è più tollerabile interpretare in maniera innovativa e originale le troppe regole che rendono impossibile poter confidare su un preciso ridimensionamento delle entrate all’inizio di ogni anno. Entrate da un lato e differenziazione dall’altro: nessun comune è un’isola e non tutti i comuni sono uguali, perché ci sono quelli grandi, quelli piccoli o piccolissimi e quelli che attendono l’esame delle loro ipotesi di integrazione.

Non è solo la dimensione che diventa carica di differenze: c’è anche l’inevitabile questione geografca. Nella valutazione di una strategia attraverso cui i comuni possano recuperare efficienza vi è da considerare anche la necessità di norme che in ossequio al principio della differenziazione e adeguatezza, permettano la diversificazione del funzionamento dei comuni anche in base alle loro dimensioni. All’avvicinarsi delle elezioni la Fondazione Ifel, che presiedo, suggerì con forza una riflessione sul tema dell’autonomia. Le tante suggestioni raccolte sono state pubblicate in un documento – “Il futuro della finanza locale“, settembre 2017 – che si prefiggeva di rilanciare, trasversalmente, al di là di schieramenti politici e alleanze elettorali, i temi dell’autonomia locale. Ma sul serio. Cioè disboscando il profuvio di leggi nebulose, contraddittorie, mal scritte e orientate da 6-7 anni a questa parte a porre in atto un progressivo e incessante neo-centralismo ai danni dei bisogni, delle necessità, degli obiettivi delle comunità territoriali. Chiedemmo che tutte le forze politiche convergessero su questo piccolo-grande obiettivo: il ritorno della centralità dell’autonomia e della sussidiarietà. Dichiarazioni di principio, che impongono scelte pratiche e conseguenti. Proprio ora che, dopo anni di rubinetti chiusi – con la revisione del patto di stabilità – si torna ad avere denari per investimenti. Investimenti pubblici per opere e infrastrutture sul territorio.

Tra le leve principali della ripresa degli investimenti ci sono le formule del Ppp, il partenariato pubblico-privato (come il project financing o il leasing immobiliare) che i comuni hanno iniziato a conoscere e praticare anche nei lunghi anni delle vacche magre. In assenza di risorse finanziarie in bilancio si utilizzavano risorse private per avviare opere di interesse pubblico, per le quali il privato acquisiva il diritto di gestione dell’impianto/infrastruttura. I comuni sono i soggetti pubblici che più di tutti stanno valorizzando le possibilità di una nuova infrastrutturazione di interesse pubblico. Veniamo da un lungo periodo di investimenti “bloccati”. Gli investimenti fissi lordi sono passati dai 15 miliardi del 2004 ai poco più di 8 miliardi nel 2014. Qualcosa sta finalmente cambiando. Nel 2015 gli impegni in conto capitale hanno segnato una ripresa decisa: +1,3 miliardi. Se negli anni passati il Ppp era l’unica leva disponibile per fare investimenti, oggi i comuni possono scegliere se riprendere il ciclo del normale indebitamento (visto che le risorse si trovano) o continuare con il Ppp. I comuni sono la pubblica amministrazione che più spesso utilizza le diverse forme di Ppp; a maggior ragione abbiamo bisogno di comuni in buona salute, capaci di mettere in campo risorse umane (oltre che finanziarie) in grado di gestire la complessità. Il blocco del turnover in questi anni di crisi non ha favorito l’internalizzazione di competenze e capacità operative su questi temi. Tra il 2002 e il 2016 sono quasi 90 i miliardi di euro investiti con il Ppp per opere e servizi nei settori dell’edilizia sociale e pubblica, negli impianti sportivi, per l’arredo urbano e il verde pubblico. In questo lasso di tempo circa l’80% dei bandi sono stati lanciati dai comuni. Grazie al Ppp attualmente i comuni riescono ad alimentare un quarto delle proprie opere pubbliche, andando a coprire il 66% del valore di queste ultime. Ma proprio perché oggi si può scegliere – indebitamento tradizionale o progetti di Ppp – è bene comprendere che il Ppp deve essere preferito solo nei casi in cui effettivamente l’intervento del privato consente una migliore soddisfazione dell’interesse della comunità. Come nel caso in cui si debba provvedere alla gestione di un servizio e non solo alla realizzazione materiale dell’opera.

E quindi in questi casi il partner privato, oltre che finanziatore dell’opera diventa l’ideale gestore, in un circolo virtuoso che meglio si attaglia – per fare un esempio – agli impianti sportivi, che una volta realizzati richiedono una quotidiana gestione e valorizzazione. Sullo sfondo resta la necessaria valutazione che spetta al decisore pubblico quando si autorizza l’avvio all’opera pubblica. Una valutazione che è soprattutto di “sostenibilità”. Valutazione che rimanda però alla più generale condizione in cui versano le autonomie locali in Italia, Paese che in realtà non consente ai comuni di sviluppare al meglio le proprie potenzialità. Di sostenibilità si parla, in genere, in riferimento alla questione ambientale o alla dimensione finanziaria. In realtà esistono altre forme di sostenibilità che a bene vedere compromettono la possibilità di fare investimenti nei nostri territori. Una sostenibilità amministrativa (da recuperare nelle tortuosità di un diritto amministrativo sfrangiato e nebuloso), una operativa (che deve poter contare su risorse umane competenti e sagaci) e una più squisitamente democratica: il consenso ci deve essere, non solo nell’opinione pubblica, ma deve permanere nella volontà politica.

Non devo essere io a rammentare la grande volatilità della politica italiana, anche a livello locale. Si fa tutto nel breve periodo, qualche volta condizionati dalla volontà di assecondare la “fame di discontinuità” che alligna tra l’elettorato, più spesso per l’assenza delle condizioni minime di certezze finanziarie e giuridiche che possono alimentare una strategia di lungo termine. Ma tutto questo è una forma di suicidio sociale, una condanna per i destini delle comunità locali. E soprattutto è un nemico per ogni investimento privato in partnership. La continuità amministrativa è un valore poco praticato nelle amministrazioni, anche locali. Ma è la condizione dei tempi medio-lunghi che giustificano un’opera in project fnancing, per fare un esempio. Grazie al Ppp attualmente i comuni riescono ad alimentare un quarto delle proprie opere pubbliche, andando a “coprire” il 66% del valore di quest’ultime. Dal 2002 al 2016 tutti i comuni con più di 20mila abitanti sono stati infatti committenti almeno una volta di un bando Ppp, mentre solo il 40% dei comuni con meno di 2.000 residenti si è affacciato a tale mercato. Grandi passi in avanti si sono compiuti per i tempi di aggiudicazione di una gara Ppp con comuni committenti: si è passati da una media di 214 giorni nel periodo 2002-2007 a 128 giorni nel 2012-2016. Solo una forte autonomia locale, riconosciuta e riaffermata, potrà contribuire a dare quegli elementi di certezza di governo indispensabili quando si parla di investimenti in opere pubbliche.

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