L’Emission Trading System, un bilancio e prospettive di riforma

Approfondimento
Michele Masulli
ets

Spesso ci si riferisce all’Emissions Trading System (ETS) dell’Unione europea come a una pietra miliare delle politiche climatiche continentali. Senz’altro, per la longevità e l’ampiezza dell’ambito della sua applicazione rappresenta un unicum nel panorama globale degli strumenti per la decarbonizzazione.

L’ETS E LA TEORIA ECONOMICA

L’ETS rientra tra le modalità previste dalla teoria economica allo scopo di rivelare il costo nascosto delle emissioni, penalizzando le attività inquinanti e orientando gli investimenti in senso sostenibile attraverso opportuni segnali di prezzo. A differenza di carbon tax esplicite, accise, previsioni normative e sanzioni, al fine di fronteggiare le esternalità negative dei soggetti emissivi, l’ETS si fonda sulle dinamiche di mercato. Il meccanismo cap&trade su cui è basato prevede che l’autorità pubblica fissi un tetto massimo alle emissioni e che conferisca ai soggetti inquinanti permessi gratuiti a emettere CO2 affinché questa soglia venga rispettata. I soggetti che emettono in misura maggiore rispetto a quanto concesso dalle proprie autorizzazioni possono scegliere se attuare investimenti di abbattimento delle emissioni o comprare quote dai soggetti che inquinano meno rispetto al proprio cap. In questo modo si ritiene di definire un percorso di riduzione delle emissioni efficiente sotto il punto di vista dei costi. Chiaramente, in letteratura come nell’esperienza empirica, emergono questioni non trascurabili, dalle modalità di definizione del cap all’ambito di applicazione, passando per gli strumenti per contenere la volatilità dei prezzi.

NASCITA ED EVOLUZIONE DELL’ETS

L’ETS dell’Unione europea è stato lanciato nel 2005, dopo che già nel 2000 era stato diffuso dalla Commissione un green paper sul tema e nel 2003 era stata adottata una direttiva ad hoc. Da allora, il sistema di scambio di emissioni ha attraversato un’evoluzione lunga 4 fasi, l’ultima delle quali ha preso avvio nel 2021 e terminerà nel 2030. In questo periodo si sono osservati numerosi mutamenti, dalla riduzione del cap e dei titoli gratuiti, all’ampliamento di tipologie di emissioni, settori industriali e Paesi compresi nello schema, dall’affermazione delle aste come modalità di assegnazione delle quote al passaggio dal grandfathering al benchmarking nella loro distribuzione. Un passaggio significativo è stato l’introduzione di un meccanismo (la Market Stability Reserve), funzionale a fronteggiare il surplus di permessi presenti sul mercato e a rafforzare la capacità del sistema di rispondere a shock esterni attraverso l’aggiustamento dell’offerta di titoli.

LO STATO DELL’ARTE

A oggi, l’ETS opera in tutti gli Stati membri (più Islanda, Leichtenstein e Norvegia) e comprende le emissioni di circa 10.000 impianti, tra stabilimenti di generazione di elettricità e calore e settori industriali, oltre al comparto dell’aviazione. Nel complesso, rientra nell’ETS circa il 40% delle emissioni europee di gas serra. I risultati dell’adozione, tuttavia, sono ricchi di luci e ombre. Da una parte, si osserva come le emissioni abbiano sperimentato un trend costante di riduzione. Questa tendenza, però, si colloca già ben al di sotto del cap massimo previsto. Si registrano, inoltre, profonde differenze settoriali. Gli impianti di produzione di elettricità e carbone hanno contribuito all’abbattimento delle emissioni inquinanti per la gran parte. Nello specifico si sono ridotte del 35% tra il 2011 e il 2019. L’industria, invece, si ferma a una diminuzione del 9%, mentre l’aviazione ha riportato un incremento del 27% nello stesso periodo di tempo. La mole di quote gratuite assegnate a questi ultimi due comparti ne ha condizionato evidentemente le performance emissive. Allo stesso modo i prezzi delle European Union Allowance (EUA), da un valore di partenza di 25 euro per tonnellata di CO2, hanno conosciuto un lungo periodo di ribasso delle quotazioni, permanentemente sotto i 10 euro per tonnellata tra il 2007 e il 2008 e tra il 2012 e il 2018. L’offerta eccessiva di quote sul mercato si rivelava evidentemente inadeguata a fornire i corretti segnali di prezzo a sostegno della decarbonizzazione dei settori interessati. Con l’entrata in funzione della Market Stability Reserve ha preso avvio una tendenza di crescita dei prezzi.


LA RIFORMA PREVISTA DAL PACCHETTO FIR FOR 55

Nell’ottica delle istituzioni europee il sistema ETS rimane una leva fondamentale per conseguire gli sfidanti target climatici al 2030. Nel Pacchetto Fit for 55 si immagina di incrementare dal 43 al 61% la riduzione delle emissioni al 2030 rispetto ai livelli del 2005. Inoltre, il trasporto marittimo dovrebbe essere incluso nel sistema, mentre si immagina di istituire dal 2025 ETS separati per il quello stradale e per il comparto residenziale. Sono previste, inoltre, modifiche alla Market Stability Reserve utili a rafforzare la coerenza del meccanismo e la sua capacità di conseguire gli obiettivi di decarbonizzazione. Il rafforzamento degli obiettivi ETS andrà di pari passo con l’entrata a regime del Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM), il meccanismo finalizzato a contrastare fenomeni di carbon leakage e la cui implementazione è strettamente legata all’applicazione dell’ETS. Al fine di prevenire la rilocalizzazione delle emissioni, gli importatori Ue saranno tenuti ad acquistare certificati in misura corrispondente al costo della CO2 che sarebbe gravato sui prodotti se fossero stati prodotti all’interno dell’Unione. Il prezzo del certificato sarà pari al prezzo medio della CO2 definito dalle aste ETS. Il Carbon Border Adjustment Mechanism graverà a partire dal 2023 sulle importazioni di cemento, elettricità, fertilizzanti, acciaio, ferro e alluminio.

LA CRISI ENERGETICA EUROPEA

Negli ultimi mesi, in corrispondenza dell’aumento del prezzo delle commodities e, in particolare, delle materie energetiche, il tasso di crescita delle quotazioni della CO2 ha sperimentato un’accelerazione significativa, approssimandosi alla soglia dei 100 euro a tonnellata per poi scendere a 60 e oscillare attorno agli 80. Presi per se stessi, si tratta di valori notevoli, ma non straordinari. Anzi, si pongono in quella banda in cui i maggiori osservatori internazionali ritengono il prezzo della CO2 debba stare per favorire il percorso di decarbonizzazione. D’altronde, l’accordo che solo pochi mesi fa ha portato alla formazione del governo tedesco prevede che la Germania metta in campo azioni affinché il prezzo delle EUA non scenda sotto i 60 euro a tonnellata. Questo scenario, tuttavia, è chiamato oggi a confrontarsi con la straordinaria crescita dei prezzi del gas naturale e dell’elettricità e con possibili ulteriori inasprimenti della situazione sui mercati dell’energia a causa della guerra in Ucraina. In questo contesto, l’aumento del prezzo della CO2, di proporzioni limitate rispetto alla crescita delle quotazioni delle materie prime, rappresenta in ogni caso un aggravio non trascurabile, pari a circa al 20% dei costi aggiuntivi complessivi. Inoltre, la crescita così significativa del prezzo del gas naturale vanifica il ruolo dell’ETS nello stimolare la sostituzione tra tecnologie ad alte e a basse emissioni. L’unico effetto della crescita del valore dei titoli ETS, nello scenario attuale, è quello di elevare il prezzo medio dell’elettricità. D’altra parte, i proventi delle aste ETS, considerati i prezzi di assegnazione così consistenti, stanno costituendo un tesoretto a cui diversi Paesi, Italia compresa, attingono per finanziare le misure di contenimento della spesa di imprese e famiglie per l’energia. Si tratta di una deroga concessa dalla Commissione europea in questa fase straordinaria, in quanto i proventi ETS dovrebbero essere impegnati per supportare interventi di riduzione delle emissioni e di sostegno alla transizione ecologica.

LE TENDENZE SPECULATIVE

Tra le criticità del sistema ETS spesso indagate figura un’elevata volatilità, eccessiva rispetto ai fondamentali del mercato. Si paventa di frequente, quindi, un importante ruolo degli attori finanziari nell’ETS e l’esistenza di manovre speculative. Si è osservata una crescita del numero di fondi di investimento presenti sul mercato delle EUA, anche attratti dalla scommessa sui rialzi dei prezzi della CO2 legati al raggiungimento dei target dell’European Green Deal. Tuttavia, un recente rapporto dello European Securities and Markets Authority (ESMA) non ha riscontrato gravi carenze sotto questi profili. Ciononostante, l’Autorità non si è sottratta dall’avanzare numerosi suggerimenti di policy utili ad accrescere trasparenza e stabilità del mercato e prevenire comportamenti speculativi.

Ricopre attualmente il ruolo di Direttore dell’area Energia presso l’Istituto per la Competitività (I-Com), dove è stato Research Fellow a partire dal 2017. Laureato in Economia e politica economica presso l’Alma Mater Studiorum – Università di Bologna, successivamente ha conseguito un master in “Export management e sviluppo di progetti internazionali” presso la Business School del Sole24Ore. Attualmente è dottorando di Economia applicata presso il Dipartimento di Economia dell'Università degli Studi di Roma Tre. Si occupa principalmente di scenari energetici e politiche di sviluppo sostenibile, oltre che di politiche industriali e internazionalizzazione di impresa.

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