Il disegno di legge di Bilancio 2027 interviene su alcuni dei principali nodi del sistema sanitario, dal finanziamento del Servizio sanitario nazionale alla spesa farmaceutica, fino al controverso meccanismo di payback dei dispositivi medici. Il provvedimento propone nuove risorse, modifiche ad alcuni tetti di spesa e un meccanismo che punta a collegare il sostegno pubblico all’industria farmaceutica alla capacità di generare investimenti sul territorio nazionale.
Non mancano, tuttavia, le criticità. Le Regioni giudicano insufficienti gli stanziamenti, mentre le imprese del comparto sanitario chiedono interventi più incisivi per garantire sostenibilità e prevedibilità delle regole. Al centro del dibattito resta dunque una questione che va oltre l’entità delle risorse stanziate: come conciliare il crescente fabbisogno di assistenza sanitaria con la tenuta dei conti pubblici e la necessità di sostenere l’innovazione e la competitività delle filiere produttive.
FONDO SANITARIO NAZIONALE: CRESCE IL FINANZIAMENTO, MA LE REGIONI CHIEDONO DI PIÙ
Il disegno di legge di Bilancio prevede un incremento del finanziamento del Servizio sanitario nazionale pari a €2,365 miliardi nel 2027, €2,352 miliardi nel 2028 e €2,399 miliardi annui dal 2029. Secondo gli stanziamenti attualmente previsti, il Fondo raggiungerebbe così €146,3 miliardi nel 2027, proseguendo un percorso di crescita che lo ha portato dai €114,5 miliardi del 2019 ai €134 miliardi del 2024. Un incremento significativo in termini nominali, che deve però essere letto alla luce dell’aumento dei costi del personale, dell’energia, dei beni e dei servizi sanitari.
La questione, infatti, non riguarda soltanto l’ammontare delle risorse disponibili, ma anche la loro capacità di tradursi in un rafforzamento effettivo dell’offerta sanitaria. Tra le principali destinazioni dei nuovi stanziamenti figurano €500 milioni annui per l’aggiornamento delle tariffe ospedaliere per i ricoveri per acuti, €300 milioni nel 2027 per le prestazioni aggiuntive del personale sanitario, con l’obiettivo di ridurre le liste d’attesa, €380 milioni annui dal 2027 per le indennità del personale dei Pronto soccorso e €100 milioni per il 2027 destinati all’assistenza delle persone con Alzheimer e altre forme di demenza. Sono inoltre previsti €100 milioni per far fronte agli oneri relativi al riconoscimento del servizio mensa o dei buoni pasto al personale sanitario.
Si tratta di interventi che interessano alcune delle principali aree di pressione del SSN, a partire dalla carenza di personale e dalle difficoltà di accesso alle prestazioni. Tuttavia, l’incremento non ha convinto le Regioni: il 4 novembre la Conferenza delle Regioni, riunita in seduta straordinaria, ha espresso all’unanimità una posizione critica, chiedendo al Governo e al Parlamento di destinare ogni ulteriore risorsa disponibile al finanziamento del SSN. Secondo il presidente Massimiliano Fedriga, l’aumento del Fondo non è sufficiente a compensare la crescita della spesa effettiva, anche per effetto dell’inflazione e dei rinnovi contrattuali. Le Regioni hanno quindi chiesto un correttivo durante l’iter parlamentare, paventando il rischio di difficoltà nel garantire i Livelli essenziali di assistenza (LEA). Il confronto potrebbe dunque riaprirsi proprio in Parlamento, dove un ulteriore rafforzamento del finanziamento sanitario rappresenterebbe una possibile risposta alle criticità segnalate dalle amministrazioni regionali.
Il dibattito tra Governo e Regioni mette quindi in evidenza la distanza che può esistere tra l’aumento nominale del finanziamento e le risorse effettivamente disponibili per rispondere ai bisogni sanitari. Per gli operatori del settore il tema è rilevante anche sul fronte degli acquisti pubblici: la disponibilità effettiva di risorse condiziona la capacità delle amministrazioni regionali di programmare gli investimenti, acquistare tecnologie e garantire la continuità delle forniture.
FARMACEUTICA: PIÙ SPAZIO AGLI ACQUISTI DIRETTI E UN PAYBACK LEGATO AGLI INVESTIMENTI
Accanto al finanziamento complessivo del SSN, uno dei capitoli più rilevanti della manovra riguarda la governance della spesa farmaceutica, da tempo al centro del confronto tra istituzioni e industria. Il disegno di legge prevede, a partire dal 2028, un innalzamento di 0,2 punti percentuali del tetto della spesa per acquisti diretti, che raggiungerebbe così il 9% del finanziamento sanitario nazionale. L’intervento, dal valore stimato di circa €292 milioni annui, punta ad ampliare lo spazio di spesa disponibile per i medicinali acquistati direttamente dalle strutture del SSN. La decorrenza dal 2028, anziché dal 2027, si inserisce nel quadro dei vincoli di finanza pubblica e degli equilibri di bilancio dello Stato e delle Regioni, che condizionano la possibilità di anticipare l’incremento del tetto.
L’innalzamento del tetto rappresenterebbe un tentativo di adeguare progressivamente i limiti di spesa all’evoluzione del fabbisogno farmaceutico. La crescita dei consumi e l’ingresso di terapie innovative rendono infatti sempre più importante individuare un equilibrio tra accesso ai trattamenti e sostenibilità della spesa pubblica.
La misura più interessante per le imprese riguarda però l’annosa questione del payback. Nonostante i successivi innalzamenti del tetto, infatti, lo sforamento è continuato ad aumentare, arrivando a superare €3 miliardi nel 2023. La manovra prova a introdurre un elemento di discontinuità: dal 2027 la quota di ripiano dovuta dalle aziende potrebbe essere ridotta fino a un massimo complessivo di €160 milioni annui, a condizione che vengano realizzati investimenti aggiuntivi rispetto all’anno precedente. Tra gli ambiti ammessi figurano innovazione farmaceutica, sperimentazione clinica, produzione di medicinali, sviluppo di tecnologie industriali e attività logistiche e commerciali di rilevanza strategica. Un fondo di pari importo consentirebbe di compensare le minori entrate delle Regioni.
Il beneficio non sarebbe automatico: criteri e modalità di riconoscimento dovrebbero essere definiti da un decreto attuativo. La misura rappresenta comunque un tentativo di trasformare il payback da semplice strumento di ripiano della spesa a leva di politica industriale, premiando le aziende che contribuiscono a rafforzare la capacità produttiva e di ricerca in Italia.
In questa prospettiva, la novità non risiede soltanto nella riduzione degli oneri a carico delle imprese, ma soprattutto nel collegamento tra politica sanitaria e politica industriale. Resta da verificare se il nuovo incentivo sarà sufficientemente efficace nel favorire investimenti aggiuntivi e duraturi, senza perdere di vista l’obiettivo di contenimento della spesa.
ACCESSO PRECOCE AI FARMACI: €70 MILIONI PER LE TERAPIE SENZA ALTERNATIVE
Il rapporto tra sostenibilità economica e accesso all’innovazione emerge anche da un’altra disposizione della manovra, dedicata ai pazienti per i quali le opzioni terapeutiche disponibili risultano insufficienti. Il disegno di legge propone di introdurre, per il triennio 2027-2029, un meccanismo sperimentale di accesso precoce ai medicinali destinati a patologie gravi e invalidanti, per le quali non esistano valide alternative terapeutiche e il trattamento non possa essere rinviato.
Le risorse potrebbero arrivare fino a €70 milioni annui, ma non si tratterebbe di un finanziamento aggiuntivo: lo stanziamento sarebbe infatti ricavato all’interno del Fondo per i farmaci innovativi, attraverso una riduzione proporzionale delle altre quote. L’accesso anticipato non comporterebbe inoltre alcun automatismo rispetto alle successive decisioni sulla rimborsabilità e sul prezzo dei medicinali, che resterebbero distinte.
La misura aprirebbe un nuovo canale per l’accesso alle terapie, ma pone anche un tema di equilibrio nell’utilizzo delle risorse del Fondo per i farmaci innovativi. Saranno soprattutto i criteri di selezione, le procedure di valutazione e le modalità di determinazione del prezzo a definirne la portata concreta. L’efficacia della sperimentazione dipenderà quindi dalla capacità di coniugare la tempestività dell’accesso con un utilizzo appropriato delle risorse. In questo senso, l’iter parlamentare potrebbe offrire l’opportunità di chiarire ulteriormente il funzionamento dello strumento e valutarne le implicazioni sul finanziamento delle altre categorie di farmaci innovativi.
POLITICHE MFN: DAL PIANO DEL MINISTERO DELLA SALUTE ALLA MANOVRA, MOLTE PROPOSTE RESTANO FUORI
Le misure della manovra per il settore farmaceutico si inseriscono in un contesto internazionale segnato dalle politiche statunitensi del Most Favoured Nation (MFN), che puntano a collegare i prezzi dei medicinali negli Stati Uniti a quelli praticati in altri Paesi, con possibili ripercussioni sull’attrattività del mercato italiano e sull’accesso alle terapie innovative. Come evidenziato anche dalle analisi I-Com, il rischio è che il meccanismo incentivi le imprese a ritardare l’introduzione di nuovi medicinali nei mercati caratterizzati da prezzi più contenuti.
Per rispondere a queste criticità, lo scorso ottobre il Ministero della Salute aveva trasmesso al MEF un pacchetto di proposte che comprendeva, tra le altre misure, un tetto al payback farmaceutico di €1,644 miliardi annui, nuovi fondi per le terapie avanzate, maggiori risorse per gli antibiotici Reserve e il rafforzamento dell’accesso ai farmaci innovativi.
Di queste proposte, tuttavia, soltanto una parte limitata ha trovato spazio nel disegno di legge di Bilancio. Nel testo attualmente all’esame del Parlamento figurano il meccanismo sperimentale di accesso precoce ai medicinali e alcune modifiche alla governance della spesa, mentre restano fuori gli interventi più strutturali, a partire dal tetto complessivo al payback, il cui costo era stimato in circa €5,13 miliardi nel triennio 2027-2029. Il confronto evidenzia quindi come i vincoli di finanza pubblica continuino a condizionare gli interventi sulla governance farmaceutica. L’iter parlamentare potrebbe rappresentare un’occasione per recuperare almeno alcune delle proposte inizialmente avanzate dal Ministero della Salute, con l’obiettivo di rafforzare l’attrattività del mercato italiano e favorire l’accesso all’innovazione, pur nel rispetto degli equilibri di bilancio.
DISPOSITIVI MEDICI: €1,4 MILIARDI DALLO STATO, MA LE IMPRESE ANNUNCIANO BATTAGLIA
Se per la farmaceutica la manovra introduce un incentivo agli investimenti attraverso la rimodulazione del payback, per i dispositivi medici il confronto resta concentrato soprattutto sulla gestione degli oneri pregressi. È su questo ambito che si registra una delle reazioni più critiche da parte del mondo produttivo.
Il disegno di legge interviene su due fronti. Dal 2027 è previsto un aumento del tetto di spesa nazionale per gli acquisti di dispositivi medici dal 4,6% al 4,7% del fabbisogno sanitario nazionale standard, con un impatto stimato in circa €146 milioni annui.
Sul payback relativo al periodo 2019-2023, il Governo propone invece un contributo statale di €350 milioni annui per quattro anni, dal 2028 al 2031, per un totale di €1,4 miliardi. A fronte di un ripiano complessivo stimato intorno ai €4 miliardi, la quota residua continuerebbe quindi a gravare sulle imprese fornitrici, con versamenti previsti a partire dal 2027 per l’annualità 2019 e scaglionati fino al 2031 per le annualità successive.
La reazione del settore è stata particolarmente dura. Confindustria Dispositivi Medici ha annunciato la possibilità di avviare azioni legali e una mobilitazione dell’intera filiera, contestando l’insufficienza del contributo pubblico e la conferma degli oneri relativi agli anni 2019-2023, compresi quelli della pandemia. Secondo le stime dell’associazione, il payback relativo al periodo 2019-2029 potrebbe arrivare a circa €12,5 miliardi. Anche le associazioni delle PMI hanno chiesto di cancellare il meccanismo per le annualità pregresse e di introdurre maggiori tutele per le imprese di minori dimensioni.
La questione si inserisce in un contenzioso giudiziario già molto articolato. Il 28 ottobre 2026 il Consiglio di Stato ha rimesso alla Corte di giustizia dell’Unione europea alcune questioni pregiudiziali sulla compatibilità del meccanismo con il diritto europeo. Il 3 novembre, inoltre, lo stesso Consiglio di Stato ha disposto in via cautelare la sospensione degli atti ministeriali generali e indivisibili posti a fondamento del payback, estendendone gli effetti anche alle imprese estranee al giudizio. Un passaggio importante, che rende ancora più incerto il quadro applicativo e finanziario.
Si tratta di un elemento di incertezza che si aggiunge a quello economico e che rischia di rendere particolarmente complessa la pianificazione finanziaria delle imprese, soprattutto di quelle di dimensioni più ridotte.
Il contributo statale previsto dal disegno di legge rappresenterebbe quindi un sostegno significativo, ma non sembra sufficiente a risolvere le criticità strutturali del comparto. Per le imprese il problema non riguarda soltanto il debito pregresso, ma la sostenibilità di un sistema che trasferisce sui fornitori una parte degli oneri derivanti dagli sforamenti dei tetti regionali.
Il confronto con quanto previsto per il settore farmaceutico evidenzia due approcci differenti al medesimo problema: da un lato il tentativo di utilizzare il payback per incentivare nuovi investimenti, dall’altro un intervento concentrato prevalentemente sulla gestione delle passività accumulate. Anche in questo caso, il passaggio parlamentare potrebbe rappresentare un’occasione per introdurre correttivi, soprattutto a tutela delle imprese di minori dimensioni, e avviare una riflessione più ampia sulla governance della spesa. Senza una revisione strutturale, il rischio è che il payback continui a incidere sulla capacità di investimento, sull’innovazione e sulla competitività di una filiera strategica per il SSN.
WELFARE E SPESA SANITARIA PRIVATA: UNA CARTA DA €300 PER GLI OVER 75
Oltre agli interventi sul finanziamento pubblico e sulle filiere industriali, la manovra dedica attenzione anche alla spesa sanitaria sostenuta direttamente dai cittadini, con una misura rivolta alla popolazione anziana.
Per il 2027 il disegno di legge prevede l’introduzione di una carta da €300 per l’acquisto di beni e prestazioni in ambito sanitario. La misura sarebbe destinata ai pensionati che abbiano compiuto 75 anni entro il 31 dicembre 2026 e con trattamenti pensionistici complessivi non superiori a €28.000 annui, calcolati sul 2025. Per finanziarla è prevista l’istituzione di un fondo da €1,645 miliardi.
L’intervento potrebbe rappresentare un’opportunità per sostenere l’accesso alle prestazioni sanitarie e alleggerire il peso della spesa privata sulle famiglie. Il tema assume particolare rilevanza in Italia, dove l’invecchiamento della popolazione e la diffusione delle patologie croniche contribuiscono a rendere sempre più importante la capacità delle famiglie di sostenere spese sanitarie ricorrenti. In prospettiva, sarà interessante valutarne anche l’impatto sulla spesa farmaceutica out of pocket, soprattutto per le fasce di popolazione anziana maggiormente esposte alla cronicità e alla necessità di trattamenti continuativi. Molto dipenderà, tuttavia, dalle modalità operative e dalle categorie di beni e prestazioni effettivamente acquistabili attraverso lo strumento.
ORA LA PAROLA AL PARLAMENTO, TRA CORRETTIVI E RIFORME ANCORA APERTE
Nel complesso, il disegno di legge di Bilancio 2027 propone alcuni interventi rilevanti per il sistema sanitario e per le imprese che vi operano. L’aumento del finanziamento del SSN, la revisione di alcuni tetti di spesa, le nuove modalità di gestione del payback e le misure dedicate all’accesso ai farmaci e al sostegno della spesa sanitaria privata delineano una manovra che prova ad agire su più fronti.
Il quadro che emerge, tuttavia, è quello di un sistema nel quale l’incremento delle risorse non basta, da solo, a superare le criticità esistenti. Le richieste delle Regioni, le preoccupazioni delle imprese e le questioni ancora aperte sulla governance della spesa mostrano quanto sia complesso conciliare le esigenze di equilibrio dei conti pubblici con quelle di accesso alle cure, innovazione e competitività industriale.
La partita, tuttavia, non è ancora chiusa. Il disegno di legge deve affrontare l’iter parlamentare, durante il quale potrebbero essere introdotti emendamenti su alcuni dei capitoli più controversi. Dall’adeguatezza del finanziamento sanitario alla sostenibilità dei meccanismi di ripiano, fino alla possibilità di recuperare alcune delle proposte avanzate dal Ministero della Salute in risposta alle politiche MFN, gli ambiti sui quali intervenire non mancano.
Il passaggio parlamentare rappresenta quindi un’opportunità non soltanto per apportare correttivi alle singole disposizioni, ma anche per affrontare alcune delle criticità strutturali del sistema. La sfida sarà capire se sarà possibile rafforzare le misure previste dalla manovra e compiere passi avanti verso regole di finanziamento e gestione della spesa sanitaria più stabili e prevedibili.
